LA EVOLUCIÓN DEL URBANISMO: LOS PLANES URBANOS EN EL PERÚ

Percy C. Acuña Vigil

La política urbanística.

La política urbanística esta enmarcada, según la documentación oficial,  por el ordenamiento territorial que se define como una política pública orientada al desarrollo integral del territorio de acuerdo con unos objetivos basados en la puesta en valor de los recursos y en la mejora de la calidad de vida de la población.

Esta política pública está definida por el Consejo Nacional del Ambiente del modo siguiente:  «El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales para la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio [1]

En el caso del Perú los aspectos técnico administrativo se desarrollan, según este documento,  sobre la base de la metodología y el reglamento de la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) que tiene en consideración criterios ambientales, económicos, socioculturales, institucionales y geopolíticos.   

En el Perú rige el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO URBANO: “PERÚ: Territorio para  Todos” en donde se fija los Lineamientos de Política 2006 – 2015, de acuerdo con la RESOLUCIÓN MINISTERIAL Nº 173-2006-VIVIENDA, de fecha :   Lima, 28 de junio de 2006 [2]

Este documento esta fuera de actualidad porque no toca los aspectos críticos del desarrollo urbano que son de prioridad en este momento en el Perú, y fuera de contexto por no ser un instrumento de Gestión que haya sido concertado en el proceso con los actores del desarrollo urbano real que son las empresas y la sociedad civil. Esperar a estar de salida y a ultima hora no le da ninguna validez a este documento.

Es un proceso político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio. Asimismo, es un proceso técnico administrativo porque orienta la regulación y promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial.

El planeamiento urbanístico en general es una actividad pública en todas las escalas territoriales, pudiendo delegarse a los agentes privados en la escala inferior al municipio, aunque siempre bajo el control de la administración pública. Los instrumentos de planeamiento urbanístico deben orientarse a la consecución, en su ámbito de aplicación, de los objetivos generales de la actividad urbanística pública, sin perjuicio de promover sus propios objetivos.[3].

2.    La legislación

En aplicación de sus objetivos, los instrumentos de planeamiento urbanístico deben estar legitimados para señalar determinaciones diferentes sobre cada uno de los terrenos a los que se apliquen, incluso cuando los mismos presenten características similares o pertenezcan a un mismo propietario.

Sus contenidos están sujetos a exigencias legales contenidas en la legislación nacional y regional, que establecen formatos para los planes urbanísticos y exigencias mínimas de calidad urbana, entre las que se cuentan [4]:

a)    Condiciones de uso, intensidad de uso y tipología edificatoria: densidades máximas y mínimas, variedad de usos y tipologías, etc..

b)    Forma, dimensión, superficie por habitante y otros parámetros de los espacios libres públicos. Estos parámetros buscan asegurar que en la ciudad existan parques y jardines públicos en cantidad y condiciones suficientes. Las legislaciones más avanzadas incluyen determinaciones sobre soleamiento de estos espacios, pavimentos y arbolado.

c)    Superficie destinada a lotes para equipamientos públicos. Estos parámetros permiten a la administración disponer de suelo para poder ejecutar después escuelas, centros de salud y otros equipamientos necesarios.

d)    Expropiaciones y o Cesiones de suelo o aprovechamiento libre de cargas y gratuitas para la administración: estas cesiones incluyen las destinadas a espacios libres y a equipamientos antes referidas, junto con las cesiones de parcelas edificables y los derechos a construir en ellas que recibe la administración gratuitamente.

En cuanto al sistema en sí, se organiza en tres grandes conjuntos:

1.    El planeamiento general: redactado a escala municipal, contiene las determinaciones de ordenación general para todo el término municipal. En función del municipio pueden ser p.e.:

       i.    planes generales de ordenación urbana, y

       ii.    normas subsidiarias municipales.

2.    El planeamiento del desarrollo de áreas de acción: destinado a un ámbito a escala de barrio, o, en cualquier caso, inferior al municipal. Según la clase y categoría de suelo pueden ser:

       i.    Programas de Actuación Urbanística,
       ii.    Planes parciales, y
       iii.    Planes especiales

3.    Los instrumentos complementarios:

       i.    Estudios de detalle,
       ii.    Proyectos de urbanización, y
       iii.    Reglamentos, Normas, Ordenanzas, Catálogos.

3.    Programas de un Plan nacional de desarrollo urbano.

Un plan nacional de desarrollo urbano por lo menos debería incorporar los avances que en la materia se viene desarrollando en contextos semejantes.En la legislación que se ha venido promulgando a nivel de los municipos se tiende a desconocer cualquiera de los pocos avances que pueda haberse pensado, en función de liberalizar toda acción de inversión de cualquier normativa que implique cumplir con normas decarácter general.

Por esta razón, en medio de este desorden,  a nadie le interesa que exista un plan de desarrollo urbano pues se entiende como un elemento que es contrario a la inversión privada. De este modo no existen políticas públicas coherentes para promover, controlar y guiar el desarrollo de nuestras ciudades. Paradógicamente, por ser interesado, el mismo periodismo hace eco de esta sinrazón, y más bién es el primero que se alarma cuando se cumplen los efectos inevitables de la imprevisión y de la informalidad.

En la actualidad todos los programas que menciono estan ausentes de tratamiento en las políticas y en la legislación vigente.  

3.1.    Programa de actualización del Sistema Estatal de Planeación Sustentable Urbana y Regional (Planes Estatales, Regionales, de Centros de Población, Parciales).

Objetivo: Establecer acciones que impulsen un sistema estatal de instancias de planeación urbana que dé solidez a las políticas públicas para la competitividad de las ciudades.

Estrategia: Establecer acciones que impulsen un sistema estatal de instancias de planeación urbana que dé solidez a las políticas públicas para la competitividad de las ciudades.

Líneas de acción:

o    Revisar todo el sistema estatal de planeación con el fin de elaborar un diagnóstico integral.

o    Actualizar los documentos de planeación que se encuentren rebasados o que sean obsoletos.

o    Hacer una propuesta de modificación a las leyes que sea pertinente con el fin de contar con instrumentos legales actualizados.

Promover con los municipios acuerdos para ejercer una política de uso de suelo que incentive el aprovechamiento sustentable de lotes urbanos baldíos.

3.2.  Programa Estatal de Movilidad Urbana

Objetivos:

A. Promover el diseño de una red integral de transporte y vialidad que haga más eficiente la movilidad y conectividad entre los diferentes centros de población que integran la municipalidad.

B. Fomentar programas institucionales de desarrollo urbano para la integración de acciones y proyectos con valor metropolitano e intermunicipal.

Estrategia: La estrategia consiste en aprovechar la oportunidad de hacer ciudad a partir de una óptima configuración de la red vial con jerarquías bien definidas y acciones que garanticen su continuidad, de promover una adecuada interrelación y complemento de los distintos modos de transporte y de crear las condiciones de accesibilidad y de conectividad para los distintos puntos de la ciudad.

Línea de acción: Elaboración del Plan Integral Estatal de Movilidad Urbana.

3.3.  Programa de Modernización del Sistema de Información Geográfica para el Planeamiento Sustentable Urbano y Regional

Objetivo: Establecer acciones que impulsen un sistema estatal de instancias de planeación urbana que de solidez a las políticas públicas para la competitividad de las ciudades.

Estrategia: Impulsar la creación de un sistema estatal de información geográfica (SIG) que permita a los tomadores de decisiones contar con el mayor número de elementos para solucionar las distintas problemáticas en materia de desarrollo urbano, regional y del medio ambiente. Para ello, es necesario consolidar el sistema de información geográfica existente y fortalecerlo, para contar con un SIG robusto y moderno.

Línea de acción: Elaboración del Programa de modernización del Sistema de Información Geográfica para el Planeamiento Sustentable Urbano y Regional.

3.4.   Programa estatal de formación de cuadros técnicos

Para cubrir con los requerimientos del Planeamiento urbano en el caso del Perú en nuestro concepto debe institucionalizarse un Programa Estatal de Capacitación y Formación de Cuadros Técnicos para la Planeación Urbana y Regional y la Administración del Desarrollo Urbano Local. Esto era tarea de la UNI, FAUA antes de que se desmantelara toda su área de urbanismo.

Hoy día este requerimiento está abandonado y ha pasado a formar parte del negocio de institutos particulares y de centros cuya visión no es la de un organismo central que tenga en su visión la formación de los cuadros técnicos de servicio que requieren las comunidades del país.

Objetivos:

A. Establecer acciones que impulsen un sistema estatal de instancias de planeación urbana que de solidez a políticas públicas para la competitividad de las ciudades, que refuercen el papel del Estado como ente regulador.

B. Sentar las bases para una planeación democrática, participativa e incluyente.

Estrategia:  Establecer instancias que posibiliten establecer consensos entre la ciudadanía y el gobierno para que estén directamente involucrados en la elaboración de las estrategias, el seguimiento y la ejecución de las acciones establecidas en los diferentes documentos de planeación. El sistema municipal existente no permite esta posibilidad y más bien se ha convertido en una poderosa traba para todo lo que es democrático.

Líneas de acción:

Establecer acuerdos democráticos de coordinación con los municipios en materia de ordenamiento del suelo urbano y en zonas costeras, de sierra y selva fortaleciendo el crecimiento sustentable de las ciudades y los asentamientos humanos.

Determinar acciones para el desarrollo de programas comunitarios orientados a crear entornos ambientales saludables.

3.5.  Programa Estatal de Reubicación de Asentamientos Humanos.

Objetivo: Proponer la modernización de los instrumentos de regulación y coordinación entre los órdenes de gobierno que asignen al suelo urbano los atributos de ordenamiento y sustentabilidad.

Estrategia:    Contar con instrumentos legales que permitan al estado tomar acciones de reubicación de asentamientos irregulares, sobre todo de aquellos que se localizan en zonas de riesgo natural o antropogénicos.

Líneas de acción:

Actualizar los programas municipales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano con criterios de sustentabilidad, seguridad jurídica, crecimiento compacto y aprovechamiento del suelo disponible.

Establecer convenios con los órdenes de gobierno para el impulso de los programas de regularización y titulación de la tenencia de la tierra con factibilidad jurídica y urbana.

Realizar acciones para la actualización de los ordenamientos jurídicos en materia de desarrollo urbano sustentable y asentamientos humanos.

3.6.  Programa Estatal de Revitalización de Espacios Públicos.

Objetivos: Desarrollar la funcionalidad de las ciudades con equipamiento urbano y espacios públicos que amplíen las oportunidades de crecimiento, servicios gubernamentales y esparcimiento.

Estrategia:     La estrategia considera el rescate, mejoramiento y rehabilitación de espacios públicos como áreas verdes, parques, plazas, jardines y las mismas calles como elementos estructuradores del espacio público, que deben ser atendidos de manera integral para proporcionar esparcimiento, movilidad y calidad de vida a los tamaulipecos. La estrategia se orienta a crear espacios seguros, dignos, limpios y estéticos que generen orgullo en sus habitantes y por ende, se ganen el respeto y reconocimiento de los residentes y de los visitantes.

Líneas de acción:

Impulsar acuerdos con los municipios para la modernización y rehabilitación de espacios públicos para las actividades cívicas, deportivas, culturales y de esparcimiento.

Promover acciones que incorporen a los espacios públicos infraestructura y mobiliario urbano para el fácil y seguro desplazamiento de adultos mayores y personas con discapacidad

3.7. Programa Estatal de Mejoramiento de la Imagen Urbana.

Objetivo: Articular una adecuada imagen urbana en los proyectos de ordenamiento y desarrollo urbano de nuestras ciudades.

Estrategia: Establecer los lineamientos legales que permitan a las autoridades federales, estatales y sobre todo las municipales, tener un adecuado conocimiento de los elementos arquitectónicos y de imagen urbana que son necesarios rescatar o preservar, que son los que sin duda dan identidad a los habitantes.

Líneas de acción:   

Fomentar proyectos de mejoramiento de la imagen urbana de las ciudades que fortalezcan la identidad y el sentido de pertenencia de sus habitantes.

Promover acciones para evitar la contaminación visual en las vialidades y espacios públicos de las ciudades.

Gestionar proyectos de participación ciudadana para la restauración y conservación de inmuebles catalogados como patrimonio histórico cultural edificado.

3.8.  Programa Estatal de Nomenclatura.

Objetivos: Combatir la falta de nomenclatura subsanando las inconsistencias que presentan algunas vías en su numeración, coadyuvando en la optimización del tiempo de los ciudadanos.

Estrategia: Integrar una serie de elementos arquitectónicos, paisajísticos, urbanísticos y de imagen urbana que permitan tener ciudades competitivas y que se conviertan en elementos atractores de actividades económicas, en beneficio de los habitantes

Línea de acción:    Implementación del Programa Estatal de Nomenclatura

3.9. Programa Estatal de Preservación y Desarrollo del Patrimonio Histórico, Cultural, Artístico y Arquitectónico.

Objetivos: Aplicar las técnicas y materiales adecuados a nivel regional en la intervención de inmuebles inscritos en el Registro Estatal del Patrimonio Histórico, Artístico Edificado.

Estrategia: Preservar los elementos que por su valor histórico, arquitectónico, cultural y/o artístico sean susceptibles de ser rescatados o conservadas.

Líneas de acción:

Coordinar acciones con instancias, estatales, regionales  y municipales con la finalidad de establecer vínculos institucionales que permitan elaborar planes de trabajo conjuntos.

Elaboración de reglamentos de construcción específicos.

Elaboración de reglamentos de imagen urbana.

3.10.  Programa de Actualización del Patrimonio Histórico, Cultural, Artístico y Arquitectónico edificado.

Objetivo: Incorporar al patrimonio histórico, artístico  edificado los inmuebles que por sus características arquitectónicas o históricas, merecen la protección y apoyo de las instancias gubernamentales para su conservación.

Estrategia: Preservar los elementos que por su valor histórico, arquitectónico, cultural y/o artístico sean susceptibles de ser rescatados o conservadas.

Línea de acción: Coordinar acciones con instancias estatales, regionales  y municipales que permitan elaborar planes de trabajo conjuntos.

4. Las regiones.

El 8 de noviembre del año 2002, el Congreso del Perú terminó de debatir y aprobar la Ley orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867). El 16 de noviembre del mismo año el Presidente de la República promulgó la ley y fue publicada en el diario oficial El Peruano el 18 del mismo mes [5].

Entre las funciones de los gobiernos regionales se encuentran:

Planificar el desarrollo de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo.

Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región.

5. Los municipios

La ley orgánica de municipalidades [6] establece

En el Perú solo un 3% de las municipalidades tiene actualizado su Plan de Desarrollo Urbano (PDU). Alrededor de un 30% de las municipalidades nunca ha elaborado un PDU o instrumento de gestión territorial similar.

Esta situación genera que las demandas, tanto para cubrir necesidades como para aprovechar oportunidades, no sean identificadas o articuladas de manera que generen dinámicas de desarrollo que revierten de manera natural las condiciones de pobreza.

Hace poco se anunció que se hará el Plan de Desarrollo de Lima para los horizontes del 2021, 2035 y 2050 de manera participativa. Sin embargo, esto no es factible a la luz de la realidad, porque si observamos procesos serios de planeamiento urbano participativo de ciudades importantes en otros países con menor población que Lima veremos que estos han tomado por lo menos 5 años solo para elaborar el Plan. También es importante recordar que para el 2021, Lima estará totalmente unida a Cañete y pocos años después a Huacho, convirtiéndose en el ejemplo de la desorganización y del anti urbanismo mundial, similar al de Calcuta como ejemplo negativo.

En general el planeamiento urbano-regional, es visto miopemente en el país como un instrumento restrictivo de la inversión en vez de como un instrumento de desarrollo económico fundamental e imprescindible.

Incluso los pocos planes urbanos que se elaboran no son utilizados por las autoridades debido a la ausencia de cultura técnica, o a la débil pertenencia de los planes urbanos por la sociedad civil, y en su totalidad no identifican las demandas económicas de las áreas de influencia de los centros urbanos y cómo estos centros pueden articular la economía local más eficientemente.

La ausencia de planes urbanos tiene impactos que se han denominado “hacia arriba”, en aquellos que toman decisiones, y “hacia abajo en la población e inversionistas que quieren saber hacia dónde o en que pueden invertir, y cómo pueden articular estas potencialidades con sus propios intereses.

Planificar la ciudad es importante, pero no debe hacerse de cualquier manera. Entre los retos que tiene la ciudad de Lima esta el que deberá haber cambiado su fuente energética por energías renovables, deberá haber cambiado su fuente de abastecimiento de agua por desalinización marina, y su sistema de saneamiento deberá ser reutilizado al 100%. Esto aunado que la mayoría de su población debe ser plenamente ciudadana y no solamente sujetos pasivos de intereses particulares.

Estas son algunas de las tareas pendientes para Lima. Debemos hacer los cambios mientras la ciudad capital cada día es menos sostenible y el resto del sistema urbano continua deteriorándose convirtiéndose en el paradigma del subdesarrollo a nivel mundial.

Referencias:

[1] Consejo Nacional del Ambiente. Perú CONAM (28 de abril de 2006). PNDU en consulta
[2] Ver: Plan nacional de desarrollo Urbano , también ver: Crítica al PNDU , también ver: sobre el PNDU. Acuña Vigil, Percy. 2000. FUNDAMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANO.ASPECTOS TÉCNICOS, UNI, FAUA, Edit. HOZLO
[3] Ver: Política urbanística , también ver: crítica de la Sociedad Nacional de urbanistas:
[4] Modifican parámetros urbanísticos.
[5]Gobiernos Regionales:, Ley orgánica de Gobiernos Regionales : Ley orgánica Gobiernos regionales. Municipalidad de Lima ; Ley de Reforma Constitucional, ley 27680. Ley de bases de la descentralización. La descentralización en el Perú, CIES.
[6] Ley Orgánica de Municipalidades, comentarios, Procedimientos de regularización. Modifican Ley de Municipalidades